L'OIM fonctionnerait-elle comme un prestataire de services dans la gestion des migrations ? Deux spécialistes interrogent le fonctionnement de l'organisation mondiale.

 

Le 29 juin a eu lieu l'élection du nouveau directeur de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM). Trois candidats étaient en lice : l'Américain Ken Isaacs, le Portugais António Vitorino et la Costaricaine Laura Thompson, actuelle directrice adjointe de l'OIM. Réuni à Genève, le conseil de l'OIM, composé des représentants de 171 États, a élu António Vitorino au poste de directeur général de cette organisation intergouvernementale.

 

António Vitorino, ancien commissaire européen, a été ministre au sein du gouvernement portugais du Premier ministre socialiste António Guterres, actuel secrétaire général des Nations unies. Il sera le dixième directeur de cette organisation.

 

Parmi ses neuf prédécesseurs, huit sont des citoyens des États-Unis. António Vitorino ne sera donc que le second directeur non américain de l'histoire de cette organisation. Étant donné la grande proximité historique et politique entre l'OIM et le gouvernement américain, son élection – et la non-élection du candidat américain Ken Isaacs – est un véritable événement.

 

« L'épouvantail Ken Isaacs »

 

La campagne pour la direction de l'OIM a été marquée par les controverses autour de Ken Isaacs, le candidat choisi par Donald Trump. Humanitaire de formation, Ken Isaacs travaille pour l'association chrétienne évangélique Samaritan's Purse, active dans le développement et les réponses aux situations de crise.

 

Surtout, il a tenu d'innombrables propos pour le moins problématiques. Selon lui, les droits ne proviennent pas des États, mais de Dieu. Il a qualifié l'islam de religion « violente » et a affirmé que, dans la guerre en Syrie, la priorité devait aller aux réfugiés chrétiens. À l'instar de l'actuelle administration américaine, il ne croit pas au changement climatique, alors que la plupart des spécialistes s'accordent sur les liens entre migrations et réchauffement de la planète.

 

Des rumeurs avaient fait état de la volonté de plusieurs cadres de l'OIM de démissionner afin de ne pas avoir à travailler sous sa direction. À l'heure où l'administration Trump sépare les enfants migrants de leurs parents et les place dans des cages, la possible proximité entre le gouvernement américain et le directeur de la principale organisation internationale dans le domaine des migrations ne pouvait, en effet, manquer de susciter la perplexité.

 

D'autres rumeurs ont fait état d'un possible renoncement de Ken Isaacs, mais il n'en a rien été et l'administration américaine a continué de le soutenir vigoureusement.

 

Une convergence d'intérêts politiques

 

Il reste à savoir quelles seront les conséquences de cette élection sur les relations entre l'OIM et les États-Unis. Cette relation est d'abord affaire de budget. En 2016, le gouvernement américain a financé cette organisation à hauteur de 477 millions de dollars : les États-Unis sont ainsi le plus gros contributeur et leur apport représente environ un tiers du budget total.

 

Autant dire qu'il est difficile pour cette organisation de contester les orientations du gouvernement américain. Malgré les polémiques, dans un contexte où l'administration Trump n'a pas hésité à réduire drastiquement le financement de certaines agences internationales, la plupart des observateurs prévoyaient donc l'élection du candidat américain Ken Isaacs.

 

Mais, dans ce cas précis, les rapports entre l'OIM et les États-Unis s'inscrivent dans une histoire spécifique et une convergence d'intérêts politiques. L'OIM fut créée en 1951 sous le nom de Provisional Intergovernmental Committee for the Movements of Migrants from Europe. Sa mission était de résoudre le problème de ce qu'on appelait alors la « surpopulation » en Europe, c'est-à-dire la situation de toutes les personnes déplacées par la Seconde Guerre mondiale.

 

Les États-Unis finançaient alors la reconstruction de l'Europe avec le plan Marshall et voyaient ces personnes comme des obstacles à la reprise économique, et comme des facteurs d'instabilité politique, susceptibles d'être attirées par la propagande communiste. Il convenait donc de les déplacer vers d'autres contrées. Entre 1952 et 1960, l'OIM aida plus d'un million de personnes à quitter l'Europe, notamment vers l'Amérique latine et l'Australie.

 

Hors du système des Nations unies

 

La tâche de venir en aide aux personnes déplacées par la guerre aurait pu échoir au Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR), lequel avait été créé à peine une année avant l'OIM. Mais les États-Unis étaient sceptiques à l'égard du HCR. Dans un contexte de début de guerre froide, ils le soupçonnaient d'être sous influence communiste. De plus, la convention de Genève sur les réfugiés prévoyait avant tout la protection des personnes déplacées, alors que les États-Unis se souciaient plutôt de leurs déplacements effectifs vers d'autres régions.

 

Des déplacés au Sud-Soudan pris en charge par le HCR (ici en 2012). © DFID/Flickr

 

C'est pourquoi l'OIM fut placée hors du système des Nations unies. Cela signifiait notamment qu'elle n'était pas contrainte par le cadre normatif fixé par la Charte des Nations unies et la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948. Aujourd'hui, cette rivalité entre le HCR et l'OIM est toujours d'actualité : là où le premier protège les réfugiés sur place, la seconde se préoccupe moins de leurs droits et davantage de les déplacer ou de les contenir là où les gouvernements le souhaitent.

 

Un prestataire de services en pleine croissance

 

Après une histoire chaotique, l'OIM s'est massivement développée depuis les années 1990. En 1998, l'ONU comptait 188 États membres, mais l'OIM seulement 67. Vingt ans plus tard, en 2018, cette dernière en compte bientôt 171, contre 193 pour l'ONU. L'OIM dispose de plus de 400 bureaux dans 150 pays, pour un budget (en 2017) de 1,614 milliard de dollars, et de plus de 10 000 employés, dont une très grande majorité est « sur le terrain ».

 

L'OIM a également massivement diversifié ses activités. Dans la plupart des cas, elle fonctionne comme un prestataire de services : les gouvernements la paient pour effectuer des tâches de gestion des migrations, qu'ils externalisent ainsi à une agence spécialisée.

 

Il s'agit, par exemple, d'organiser les retours dits « volontaires » de migrants : aux quatre coins de la planète, l'OIM prend en charge des migrants en situation irrégulière et, moyennant une aide financière et quelques pressions psychologiques, leur propose de rentrer « volontairement » dans leur pays d'origine – ce qui est moins coûteux et plus présentable que de les expulser par la force.

 

L'OIM organise également des programmes de migration de main-d'œuvre, gère des centres d'accueil ou de détention pour migrants, aide les gouvernements à réformer leur appareil législatif, lutte contre la traite et le trafic d'êtres humains, organise des services médicaux dans les lieux de détention, forme des douaniers, des gardes-frontières, etc.

 

Impliqué dans le contrôle des migrations

 

Dans un contexte où les politiques migratoires des États sont largement axées sur la lutte contre l'immigration irrégulière, l'OIM est inévitablement impliquée dans des tâches de contrôle des migrations, voire dans le « sale boulot » que les gouvernements lui délèguent.

 

Cela l'expose à de nombreuses critiques. En 2003, Amnesty International affirma que l'OIM appliquait sa politique de « retour volontaire » à des personnes qui auraient dû bénéficier de la protection accordée aux réfugiés, les exposant ainsi à de graves risques dans leur pays d'origine. Human Rights Watch, de son côté, s'alarma de la propension de l'OIM à enfermer des migrants dans des centres fermés, les privant ainsi de certains droits fondamentaux.

 

En 2013, le Rapporteur de l'ONU sur les droits des migrants a exprimé des doutes quant au respect par l'OIM des droits des migrants et des réfugiés. Des activistes plus radicaux ont également lancé une campagne contre l'OIM, accusée d'être un mercenaire dans la guerre que les États livrent aux migrations irrégulières.

 

Face à l'échec des politiques actuelles

 

Cela n'a pas empêché l'OIM de prospérer et de devenir, en 2016, une organisation apparentée aux Nations unies. Depuis, l'OIM se présente comme « l'organisme des Nations unies chargé des migrations ». Ce rapprochement s'inscrit dans le cadre d'un ambitieux effort pour instaurer une approche multilatérale des questions migratoires.

 

Dans un contexte de crise des migrations en Méditerranée, l'ONU a proposé un pacte mondial sur les migrations, actuellement en cours de négociations, et dont le but est de promouvoir des politiques plus équilibrées en la matière.

 

L'OIM est la cheville ouvrière de ces négociations. António Vitorino s'est déclaré favorable aux efforts de l'ONU en la matière, tandis que l'une des premières décisions de l'administration Trump a, au contraire, été de s'en retirer.

 

Opération Triton en Méditerranée (juin 2015) © Irish Defence Forces/Wikimedia

 

Le dilemme est évident. En tant qu'organisation internationale et apparentée au système de l'ONU, l'OIM devrait œuvrer à des politiques migratoires dans l'intérêt de tous les États, respectueuse des droits fondamentaux ainsi que des autres impératifs de la communauté internationale (lutte contre le changement climatique, développement, prévention des conflits, etc.).

 

Mais, en tant qu'agence historiquement proche des États-Unis et des pays développés, et dans la mesure où elle dépend financièrement de ces États, l'OIM est au service de leur objectif de fermeture des frontières, dont les effets délétères sont innombrables : décès de migrants, inflation des réseaux de passeurs, violations des droits fondamentaux, coopération avec des pays où l'État de droit est inexistant, etc.

 

Il s'agit maintenant de savoir comment le nouveau directeur de l'OIM abordera ces défis, et comment cette organisation se positionnera face aux enjeux hautement sensibles que soulèvent les flux migratoires aujourd'hui. Face à la complexité de la question et à l'échec des politiques actuelles, le monde a sans aucun doute besoin d'une organisation spécialisée sur ce sujet. Mais il est à craindre que les contraintes qui pèsent sur l'OIM l'empêchent malheureusement de jouer ce rôle.

 

 

* Antoine Pécoud est professeur de sociologie à l'université Paris-13. Mariette Grange est chercheuse au Global Detention Project.